1.1问题的提出
1.1.1老龄化速度过快，社会养老服务面临挑战
20世纪90年代以来，中国的老龄化进程加快。65岁及以上老年人口从1990年的6299万增加到2000年的8811万，占总人口的比例由5.57%上升为6.96%，目前中国人口已经进入老年型。性别间的死亡差异使女性老年人成为老年人口中的绝大多数。预计到2040年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%。同时，老年人口高龄化趋势日益明显：80岁及以上高龄老人正以每年5%的速度增加，到2040年将增加到7400多万人。
人口老龄化的迅速增长，使得为老社会服务的需求迅速膨胀。目前，由于社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化，为老服务业发展严重滞后，难以满足庞大老年人群，特别是迅速增长的“空巢”、高龄和带病老年人的服务需求。以养老机构和床位数为例，目前，中国共有各类老年社会福利机构3.8万个，养老床位120.5万张，平均每千名老人占有床位仅有8.6张，与发达国家平均每千名老人占有养老床位数50-70张的水平相差甚远。其他生活照料、精神慰藉等许多为老服务也都存在发展缓慢的问题，不能满足老年人群日益增长的需求。
1.1.2我国实行政府购买居家养老服务的必然性
第一，有利于提升养老服务水平，提高政府财政资金使用效率。随着我国老年人口规模的日益庞大和老龄化程度的不断加深，以及家庭养老功能的渐趋下降，老年人对生活照料和精神慰藉等的需求日益强烈，居家养老成为老年人养老方式的首要选择。 由政府提供居家养老服务的方式，由于缺乏竞争性和专业性，服务的质量偏低，而且政府提供的养老服务反映了大多数民众的偏好，服务内容具有标准化和普通化的特征，不能满足群众日益多样化的养老需求。竞争的存在和专业社会工作者的加入，社会组织（非营利组织）不仅提供服务提升了居家养老服务的水平，还提高了政府资金的使用效率。
第二，体现了中国的传统，彰显人文情怀。中国自古受儒家思想的影响，家庭观念比较重，居家养老政策具有浓厚的人文色彩，可以使老人在被照顾的同时，享受到社区的关爱。对老年人的关怀，不仅应体现在物质上，更应该注重满足他们的精神需求，而居家养老这种形式就能为老年人提供精神上的服务和沟通，而这是企业和福利机构所不能替代的。
第三，转变了政府职能，创新了履职方式。在社会服务领域，单纯强调政府直接提供生产公共产品，本质上还是属于传统政府统揽服务的模式，生产公共服务交由营利机构和社会组织（非营利机构）行使，更符合社会分工最优化的要求，政府由居家养老服务的直接提供者，变为居家养老服务政策的制定者、购买者和监督者，社会组织成为了政府的合作伙伴，这体现出购买居家养老服务不仅强化了政府的社会管理和公共服务职能，同时也体现出政府履职方式的创新。
1.2研究的基本思路与方法
本文从社会嵌入理论、政府转变、非营利组织等相关理论出发，对惠州市惠城区政府购买居家养老服务的政策进行实证分析，通过搜集相关信息、进行实地调研、个人访谈和定性与定量分析方法，首先分析政策实施的内部和外部背景，梳理政策的发布、内容和运行机制等政策过程，并对该政策的经济效益和社会效益进行了评估，在指出惠州市惠城区政府购买居家养老服务的经验及其不足的基础上，提出了促进政府购买居家养老服务的建议。
第二章 政府购买居家养老服务的理论与实践
2.1政府购买居家养老服务的理论基础
2.1.1西方国家“居家养老”模式的启示
2.1.2我国居家养老服务的理论基础
从理论上看，居家养老来自老年人适度社会化的需要。社会嵌入理论认为任何个人都不是孤立的，而是嵌入在特定社会结构和关系网络之中，人们通过特定的社会关系网络获得社会支持，以及信息、情感、服务等社会资源。社会嵌入性理论既反对社会化不足，也反对过度社会化，行动者既不可能脱离社会背景采取行动、做出决策，也不能做规则的奴隶，行动者在具体的动态的社会关系制度中追求目标的实现。所以嵌入性主张两种社会化相互支持，主张个体与结构之间融合互动。社会嵌入理论和现代社会发展表明，老年人仍然需要继续社会化，居家养老恰好满足了这种需求。老年人社会化在于其角色的转换的需要：(1)劳动角色转换为供养角色，这容易使老年人产生经济危机感；(2)决策角色转换为平民角色，即在家庭中由“家长”角色转换为被动接受照顾的角色，它容易使老年人产生“被抛弃感”和寂寞感；(3)工具角色转换为感情角色。工具角色是指人们肩负着一定的社会公职，在社会政治、经济、文化各领域占据着主体地位，他们所扮演的角色是为了某种特殊的目的，如职业上的角色。情感角色是为满足身心情感的角色，比如在家庭中父母、子女间的角色。这样角色的转换使老年人常常碰到性别角色模糊问题以及伴随而产生的老年夫妻之间的冲突；(4)父母角色转换为祖父母角色。除了角色转换外，老年人还将遭遇多重“突然失去”的威胁，如子女情感支持的突然失去(子女成家分居)，老年人进入“空巢”家庭、健全身体的突然失去，如疾病并可能面临肢残或死亡、配偶的突然失去，如丧偶并带来心理健康上的问题。所有这一切对老年人而言都是将要面临的新问题，都需要通过继续社会化、加强学习、提高修养和不断自我调整来予以解决。居家养老是老年人继续社会化的一个很好的平台，通过社区为老年人提供的各种服务，可以使老年人在角色转换过程中更好的应对。
2.1.3加强公共服务，建设服务型政府
建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发展和各类创业者提供良好的环境。政府应通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。继续推进机构改革是深化行政管理体制改革的一项重要任务，机构改革必须以政府职能转变为基础，与政府职能转变同步进行。20世纪80年代开始的行政机构改革，至今已经取得了不少进展，但转变政府职能仍然是一个努力的目标，具有长期性和渐进性，我们应该用发展的眼光去审视它。尤其是我国加入世贸组织后，许多领域要同国际接轨，要按国际惯例办事，政府行使其职能（尤其是经济管理）的方式、方法和手段等必须相应地不断做出新的调整。我们既要有长远规划，又要有近期目标，循序渐进，不断深化行政管理体制改革。服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。所以建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要求政府从管理理念、管理职能、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。
2.1.4非营利组织参与居家养老服务的实践与理论基础
非营利组织的概念起源于20世纪80年代的美国，联邦税法规定，以社会公益和慈善为目的民间组织为免税组织，学者们进一步将这类组织表述为非营利组织，指私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而组建的社会机构或组织。
许多学者都对非营利组织的特性进行了深入的研究，从不同的角度总结出非营利组织的特征。霍普金斯大学教授萨拉蒙指出，凡符合以下5个条件的组织即是非营利组织：“一是组织性。组织性意味着有内部规章制度，有负责人和经常性活动。二是民间性。非营利组织不是政府的一部分，在制度上与国家分离。三是非营利属性。非营利组织不向他们的经营者或者“所有者”提供利润；四是自治性。非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序，独立处理各自的事物；五是自愿性。这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接收一定程度的时间和资金的自愿贡献”。清华大学NGO研究组长王名教授指出，非营利组织的属性主要有非政府性、非营利性和社会性。
传统的养老方式主要有家庭养老和机构养老，家庭养老是指老年人物质生活的需要、日常生活的照料和精神生活的慰藉，主要依靠家庭来满足。机构养老指由养老机构统一为老年人提供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉，以满足老年人的养老需求。现在，有一种新型社会养老模式—居家养老，居家养老是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难和精神慰藉为主要内容的社会化服务。
从经济角度分析，居家养老是一种最大限度利用社会资源的养老方式，能够进行最经济的公共消费。西方推行居家养老一定都配有非营利组织参与的社区照顾作为补充方式。非营利组织参与居家养老服务体系的建设，正体现了非营利性质的第三部门对社会公共服务的参与。实践表明，非营利组织能够有效弥补政府和市场的不足，以其独特的非政党性、非营利性和社会性，在公共服务领域发挥不可替代的重大作用。
第三章 政府购买居家养老服务的现状描述——以惠州市惠城区为例
3.1惠州市惠城区政府购买居家养老服务的背景分析
3.1.1人口老龄化是惠州市惠城区发展居家养老服务的现实原因
据了解，惠城区目前60周岁及以上老人约9.7万人，占全区人口总数的11.8%；80周岁以上高龄老人达1.3万人，占全区老人13.4%。随着惠城区老年人口的日益增加，空巢、高龄、失能等老年人群体日益庞大，社会养老、老年服务等问题也越来越突出。随着我市老龄化进程的加快，老年人群体越来越庞大，家庭养老职能的退化，社会养老压力不断加大，种种养老问题摆在眼前，要解决好社区养老问题，惟有建立健全完善的社区养老服务体系，缓解社会养老压力，分担居家养老职能。
从民政局了解，惠城区正在积极推动居家养老服务中心的建设和运营。目前，惠城区现有5家居家养老服务中心（桥西、桥东、江北、龙丰、江南）和5家老年人综合服务中心（小金口、水口、马安、三栋、汝湖）已完成建设并投入运营。2017年，惠城区将建成居家养老服务中心1家（河南岸）和老年人综合服务中心2家（横沥、芦洲）。届时，惠城区13个镇街均有养老服务中心，辖区内的老年人均可实现就近享受养老服务。
3.1.2居家养老服务的运行机制
政府购买服务的政策包括了以下几点：
（1）谁购买服务：惠州市惠城区政府；近五年来，市、县（区）两级政府共投入4.1亿元用于养老服务场所建设。
（2）向谁购买服务：社会组织。
（3）谁提供服务：社会工作者、康复师、营养师、服务员、志愿者、社区干部。
（4）谁享受服务：1.无偿服务（A类，即由政府购买服务的人员：在册救济“三无”老人、孤寡老人、60岁以上低保户且独居或与残疾子女共同生活的、低收入孤老、优抚孤老、一等以上伤残军人）。2.低偿服务（B类，即由政府补助服务的人员）。3.有偿服务（C类，有经济支付能力且服务需求的60周岁以上的各类老年人，提供低于市场价格的优惠服务）。
（5）谁监督服务：实行三方共同监管（惠州市民政局、所属街道、所属社区居委）
（6）服务内容：日间照料、家政料理、康复护理、精神慰藉、医疗保健、社交及康乐“六位一体”的服务。
（7）服务方式：上门，结对服务
（8）服务时间：每月12小时，共4次
（9）服务流程：
3.1.3居家养老服务的管理
惠州市惠城区积极构建居家养老服务体系，至2015年底全面完成13个居家养老服务中心（老年人综合服务中心）的建设，并均已由区财政统一安排专项资金购买服务，引进专业社工机构开展运营，为辖区老年人提供安全保障服务、生活照料和医疗保健等服务，并开展各类文体活动满足老年人的精神需求。惠城区成立居家养老服务中心有两种情况，一是购买专业机构服务模式，如桥西、桥东、江南、小金口、水口、汝湖、三栋、马安等居家养老服务中心采取购买社工机构服务的形式运营；二是结合社区综合服务中心统筹管理模式，如龙丰、江北街道居家养老服务中心。
各主体工作分工详细，各司其职。中心主任按照政策要求做本区域内居家养老服务工作的部署，了解老人需求；管理中心内部，负责街道、社区等上级领导的定期汇报工作；负责对社区服务人员的工作考评。中心社工负责街道申请服务的老人，统计区域内老人的资料，做好“无偿服务”、“低偿服务”、“有偿服务”的日常管理，并根据中心指标定期开展服务活动。
“三方共同监管”单位统一建立居家养老评估监管体系，对服务质量每月进行评估，对市场化运作的服务收费标准和安全及卫生的常态化进行监管。
3.2政府购买居家养老服务的政策成效
惠城区居家养老服务中心根据各镇街的情况不同，在居家养老服务中心的配置上也各不相同，但是条件都是不错。其中，大的占到一两层楼，小一些的也有两三百平方米以上，配套了基本的设施和活动室。譬如，桥东街道的居家养老服务中心，建筑气派，高达6层配备有电梯，外墙刷成亮黄色，远看去都挺显眼。中心一楼，设有书报阅览室、娱乐室、手工室、餐厅、午休室等多个功能室，而楼上几层将引入专业的养老机构来运作。水口街道居家养老服务中心，设在原来水口街道办的办公楼，总面积1000平方米，主体建筑3层，设有手工坊、棋牌室、电脑室、理疗室、文墨阁、午休读报室、活动室等8个功能室。小金口街道的居家养老服务中心，跟敬老院在一块，没有高大靓丽的楼房，但环境清幽宁静，房间里边洁净温馨。
据统计，全惠城区享受到居家养老服务的老年人为4.2万人，此数据也在每年的增加之中。对于老年人而言，居家养老服务尊重了他们的养老意愿的同时，也在一定程度上满足了他们的生活需求、精神情感需求。对于社区和政府而言，引进非营利组织（社工）管理运营居家养老服务中心，以此弥补政府和市场的不足，分担了一部分政府责任，这体现惠城区政府在逐步的转变政府职能，成为服务型政府。
3.3政府购买居家养老服务中的问题及成因
惠城区政府购买居家养老服务从2013年10月开始试点至今已经有4至5年时间，在逐步发展社区居家养老服务的经验过程中也呈现出一些问题：
3.3.1社区养老服务制度规范不健全
由于我国关于社区养老的各项法律法规、规章制度不完善，社区养老职能缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支持，而惠城区政府紧随着国家政策、应对老龄化在发展社区居家养老服务中的制度建设也是不断参考摸索、制度不尽完善。在惠城区各社区中，很多养老服务的任务由上级主管单位下达或由街道社区自行开展，具有一定的随意性，缺乏制度保障和科学管理方式的指导，基层社区工作内容完全对应于上级党委、政府，整天忙于应付各种非本职的事务，社区工作内容繁杂、涉主面广，老人工作只是其中之一，使得居委工作人员无法腾出时间和精力照顾老年群体的管理问题。
3.3.2社区养老观念认识不到位
在走访调查惠城区桥西居家养老服务中心了解到，在日常开展外展服务时，一方面接触的许多社区居民对社区养老理念不了解，另一方面老年人认为老年时期应该与孩子一起居住，出现面对老年生活需要依靠社区养老会有不理解观念，这都是“孝”观念的转变。伴随着社会经济的变迁，人们对这一传统文化的认识也发生了变化，导致“以老为尊”的观念被弱化，从而影响着部分老人对养老服务社会化的养老新模式不适应、一些子女因怕背“不孝之名”而不同意老人进入社会养老机构，都使得人们缺乏社区养老观念。与此同时，面对我国人口老龄化的挑战，我们的一些职能部门和社区管理与服务部门对开展和加强社区养老助老服务的重要性和迫切性认识不足、观念落后。
3.3.3服务标准不太规范，缺乏评价和考核
居家养老服务应该着眼于老年人的实际需求，为他们提供多样化的服务，但从现如今的惠城区居家养老服务的现实情况来看，政府对社区居家养老服务中心发展还未有一个统一的服务标准，每个中心的服务量等工作指标由承接的非营利机构自行制定。由于缺乏统一标准，加上条件限制，各个社区居家养老服务中心在服务项目的提供上也不一致，有的社区服务项目较多，有的社区服务项目较少。开展日间照料和托养服务、供餐服务、康复服务、心理关爱服务的只是少部分社区，大部分社区都没有提供这些服务。政府在购买完社会养老服务之后，往往会忽视后续的监督与评估工作，缺少对社会养老服务的有效评价，即便开展相关的评估工作也往往是流于表面，没有实际成效。
3.3.4社区人才队伍专业性缺乏
目前社区居家养老服务中心在政府的支持之下，进入启动与实施阶段，但是，社区工作专业人员的欠缺在一定程度上阻碍了服务的正常运作与服务，不利于社区服务工作的正常开展与推广。专业技术人员、专业社会工作者和管理人员的严重缺乏却导致社区服务队伍整体素质较低及专业化程度的不足，专业人才的缺失与流失其主要原因是由于社会工作这一新型专业的刚刚起步以及本专业人员个人物质需求及其它个人因素所致。另外，社区服务吸引了一批失业人员、家庭妇女以及非专业性人员作为上门服务员，虽在一定程度上缓解了就业压力，但文化程度低、没有基本的居家养老服务方面的专业技能，职能应付一般的生活料理和家政服务，对精神护理、心理支持、情感慰藉方面关注极少。
第四章 促进政府购买居家养老服务的建议
4.1政府主导，社会参与，强力推进社会化养老事业发展
建设社会化养老服务体系是提供公共服务职能的体现。惠城区政府应该要把社会化养老事业作为国民经济和社会发展规划的重要内容，制定好社会化养老事业发展的中长期战略规划，设立好社会化养老事业的总体目标和阶段目标，确保社会化养老事业持续有序发展。在城乡建设总体规划中，应明确养老服务设施的总体布局、项目用地、规划原则和建设标准，并做好相关养老服务设施专项规划。要把养老服务工作纳入党政领导班子目标考核管理体系。要建立健全社会养老服务的财政投入机制，逐年加大对社会化养老事业的投入力度。惠城区各级政府要加大政策引导和措施扶持的力度，大力引导社会力量积极参与社会化养老事业，推进养老事业多元化、市场化、社会化。要鼓励和支持民间资本以独资、合资、合作、联营、参股等形式参与社会化养老事业，以公办民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，构建投资主体多元化，设施建设差异化，区域分布合理化、服务功能标准化，覆盖城乡的全社会养老服务体系。制定一个全面系统、具体明确、操作性强的，与惠州市经济社会发展相适应的优惠政策，并确保各项政策措施落到实处。
4.2加大宣传，加强教育，改善社区养老观念
惠城区政府应充分发挥主流媒体的宣传引导作用，通过本土的惠州电视台、惠州日报等各种渠道，采取各种形式，向社会开展尊老、敬老的思想道德教育，加强人们的责任与义务的意识。要加强对社会大众的舆论宣传，肯定社会中爱老、敬老的正能量行为，提倡社会参与，促使人们发挥力量参与社区养老服务当中。惠城区政府、非营利组织等单位、组织要密切配合，开展社区尊老爱老宣传教育工作，在社区内营造良好的氛围，逐步改善社区养老观念。
4.3加强对社区养老服务工作的硬件力度
由于社区拥有可支配资源极其有限，以及管理经验不足、资金短缺等方面的因素，难以满足社区居家养老的实际需要。此外，由于布局不合理、硬件设施不完备、宣传力度不够大等因素，现有资源利用率不高造成浪费的现象也普遍存在。所以惠城区政府在应增加财政对老年社会福利事业投入的同时，加大对养老设施的建设力度，新建、更新和改造一批适合老年人需要、便于老年人使用、面向老年人的社区福利服务设施。特别是应对民政、教育与卫生资源的整合，充分利用现有社会资源，将分散的、自发的和潜在的养老资源变为可动员的资源。
4.4培养社区养老服务多样化服务队伍
要提高社区服务的从业人员的专业化程度，关键是社会工作专业化的引进与应用。充分挖掘社区人力资源，处理好社区服务的专职服务人员中管理人员、兼职人员、社区服务志愿者在社区服务中的比例关系，加强社区服务人员的专业技能培训和上岗培训，提高社区服务人员的素质，建立一支以社会工作者为核心的高素质的社区服务人才队伍，带动社区力量以推动社区文化建设。
惠城区政府要大力加强专业教育，加大专业化的培训力度，搞好在职人员的专业知识、岗位技能和职业道德方面的培训工作，逐步充实专业化、职业化人员参与社会各项管理水平。
4.5完善社区居家养老服务组织体系，加强制度建设及评估机制
首先，随着大部分制度改革的开展，惠城区政府各个部门要转变观念，认清我国城市中老龄化问题的严重性，以及社区居家养老服务工作的开展并不只是民政部门的工作，也不是只一个民政部门就可以开展好的，它还更需要其他各部门的紧密配合。例如，需要惠城区地方财政部门给予财力和政策上的支持；需要惠城区卫生部门在社区建立社区卫生服务站，为社区老年人看病提供方便，解决他们看病难的问题；需要惠城区文化部门多重视老年人的精神文化需求，可通过建立老年人协会把老年人组织在一起，开展各种有利于老年人身心健康的活动，丰富他们的生活。作为居家养老的直接提供者，社区是基层自治组织，对居家养老服务和老年群体的管理负有直接的责任和义务。我们要建立以社区为基础的居家养老服务结构体系，制定各项规章制度，规范社区居家养老服务工作的开展。同时通过采取服务监任员定期走访服务对象，制定建立居家养老服务评估体系等评估工作的方法，对居家养老服务的效果进行评估，以此不断完善评估工作，促进社区居家养老服务的良性发展。
第五章 结论
通过我国人口老龄化的背景分析，以及对国内外居家养老理论与实践的阐述，再结合惠州市惠城区居家养老服务情况，个人认为，居家养老服务不仅有利于提升养老服务水平，提高政府财政资金使用效率，还体现了中国的传统，彰显人文情怀，更是转变了政府职能，创新了履职方式，所以居家养老的模式在我国国情之下，具有极大的可行性和推广价值。针对在实践中出现的养老服务制度、服务标准不规范，养老观念不到位以及专业性缺乏的问题，文中提出以下建议：通过政府主导，建立健全社会养老服务规划、财政投入制度，大力引导社会力量积极参与社会化养老事业以及加大对社区养老设施建设力度；政府、非营利组织等单位、组织要密切配合，开展社区尊老爱老宣传教育工作，在社区内营造良好的氛围，逐步改善社区养老观念；主管政府部门要大力加强专业教育，充实专业化、职业化人员从而更好地参与居家养老服务事业当中，促进服务人员的多元化和专业化；同时制定建立服务评估体系，对居家养老服务效果进行评估，促进良性发展。
结合分析可知，政府购买居家养老服务有助于完善养老制度，也有助于促进社会组织的发展，增强政府的服务功能。政府要进行购买养老服务制度创新，引导社会力量积极参与，激活竞争机制，营造一个有利于政府购买居家养老服务政策实施的整体环境。
参考文献
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